Nông nghiệp nước Mỹ: chính sách là để phục vụ
Kinh nghiệm 80 năm qua trong lĩnh vực nông nghiệp của nước Mỹ có nhiều mặt tích cực, đáng để Việt Nam tìm hiểu. Nhất là để có những chính sách hỗ trợ nông dân, đổi mới tư duy quản lý đất đai, điều chỉnh chính sách, chuỗi giá trị nông nghiệp phù hợp thực tế thay vì đầu tư vào các chương trình không thể cải thiện thu nhập nông dân hiện nay.
Từ năm 1932, Chính phủ Mỹ đã nhận định các khâu trung gian (doanh nghiệp kinh doanh, chế biến nông sản, vật tư nông nghiệp và xuất khẩu lương thực) chiếm lợi tức áp đảo, câu kết với các đối tác nước ngoài, khiến thu nhập của nông dân Mỹ giảm sút. Đạo luật Điều tiết nông nghiệp 1933 đã được chính phủ ban hành, đặt nền móng cho chính sách khuyến nông.
Những chính sách “bảo vệ”
Kéo dài suốt 63 năm (1933-1996) là một chương trình hỗ trợ nông dân thông qua hình thức cho trả nợ vay bằng sản phẩm. Theo đó, chính phủ cho nông dân vay vốn canh tác tương ứng theo sản lượng thu hoạch và “giá bán định trước” ghi vào hợp đồng vay vốn (gọi là “giá hợp đồng”). Nông dân giữ quyền thanh lý hợp đồng bằng cách bán lúa mì lại cho chính phủ theo giá hợp đồng.
Như vậy nông dân không sợ bị lỗ nặng nếu trúng mùa mà vẫn có quyền bán lúa mì cho thương lái với giá cao hơn để tích lũy lợi tức nhiều hơn.
Điểm đặc biệt của chính sách này là nguồn kinh phí không lấy từ ngân sách mà lấy từ một quỹ “bình ổn nguồn nông sản” do các công ty kinh doanh, chế biến nông sản, vật tư nông nghiệp và xuất khẩu lương thực đóng góp hằng năm theo công thức quy định cụ thể bằng luật. Chính sách này bị các doanh nghiệp kinh doanh lương thực chống đối nên Chính phủ Mỹ buộc phải trưng cầu ý dân hằng năm. Liên tiếp 63 năm luôn có trên 2/3 số hộ nông dân bỏ phiếu thuận cho thấy đây là chính sách rất hợp lòng nông dân.
Để tránh lãng phí và lạm dụng, mỗi hộ nông dân chỉ được vay một số vốn tính theo diện tích đất thực canh và năng suất bình quân ba năm gần nhất. Ngoài ra còn phải tuân thủ quy hoạch về sản lượng canh tác hằng năm của Bộ Nông nghiệp. Công cụ chính sách này giúp nhà nước quy hoạch kiểm soát sản lượng nông nghiệp, tránh tình trạng thừa cung làm rớt giá, đồng thời đề cao vai trò chia sẻ, trách nhiệm ổn định nguồn cung nông sản của các đơn vị kinh doanh trong chuỗi giá trị cung ứng.
Trước tình trạng dư thừa sản lượng đã khiến giá cả mất ổn định, chính sách “bảo tồn, dưỡng đất dự trữ” (Conservation Reserve Program - CRP) ra đời với mục đích chính nhằm đưa các vùng đất cằn cỗi, trồng trọt năng suất thấp nhưng chi phí lớn vào diện không khai thác để bảo dưỡng, bảo tồn và dự trữ.
Chương trình này chi trả tiền trực tiếp cho hộ nông dân chủ đất với phần diện tích đưa vào diện bảo tồn trong vòng 10 năm không được khai thác bất kỳ hình thức nào để đổi lấy tiền hỗ trợ từ “quỹ bảo tồn, bảo dưỡng, dự trữ đất”.
Chính sách thay đổi luân phiên cây trồng hoặc quy định hạn mức diện tích canh tác trước đây không hiệu quả. Do đó chính sách bảo tồn, dưỡng đất dự trữ đã đáp ứng yêu cầu quản lý sản lượng nông nghiệp để ổn định nguồn cung hợp lý, đảm bảo giá cả nông sản được duy trì cao, tạo thu nhập ổn định cho nông dân.
Suốt 40 năm, chương trình quy định một tổng số diện tích cụ thể các loại đất kém năng suất để đảm bảo kinh phí chương trình bảo tồn, bảo dưỡng đất không bị quá tải. Tiền hỗ trợ bảo tồn thường thấp hơn lợi tức canh tác ở vùng đất màu mỡ.
Khi Tổng thống J. F. Kennedy đắc cử, chính phủ nhận thấy nông dân cần được hỗ trợ để ổn định thu nhập và chương trình chi trả trực tiếp cho nông dân để họ giảm diện tích canh tác tốn kém quá nhiều ngân sách. Do đó chính phủ đã đề ra chính sách cưỡng chế cắt giảm sản lượng toàn quốc nếu 2/3 số hộ nông dân đồng ý trong cuộc trưng cầu ý dân hằng năm. Mục đích là giảm sản lượng để giữ giá nông sản trong bối cảnh ngân sách còn hạn chế.
Thời gian đầu, chương trình này giúp giữ được giá nông sản ổn định ở mức cao song khi ngày càng hội nhập quốc tế, mức giá này khiến nông sản của Mỹ khó cạnh tranh và mất thị trường xuất khẩu. Sự cự tuyệt của thị trường đã tiếp lửa cho những ý kiến chống đối chương trình này mà đỉnh điểm là nông dân sử dụng quyền lực chính trị thông qua Quốc hội ra luật bãi bỏ quy định cưỡng chế giảm sản lượng. Sau năm 1963, một chương trình tự nguyện được thay thế.
Chương trình hỗ trợ nông dân trực tiếp được triển khai khi đạo luật Lúa mì - bông vải thông qua năm 1964. Theo đó, hộ nông dân nhận được một tín chỉ trị giá 75 xu Mỹ cho mỗi “thùng” lúa mì (giống như “giạ” ở VN). Sau khi tổng kết các hóa đơn bán sản lượng cho nhà máy chế biến, hộ nông dân sẽ đổi các tín chỉ trên lấy tiền mặt. Số tiền hỗ trợ này được trích từ một quỹ do các doanh nghiệp chế biến, kinh doanh vật tư và nông sản đóng góp.
Như vậy các doanh nghiệp trong chuỗi giá trị đã đóng góp hoàn toàn số tiền hỗ trợ cho nông dân, thực chất là một hình thức tái phân phối lợi tức về lại cho nông dân.
Các đạo luật nông nghiệp sau này (1970, 1973, 1981, 1985) đã tập trung khắc phục các phát sinh rủi ro chính sách tạo ra bởi các chương trình hỗ trợ nông dân và giữ giá nông sản. Bởi khi các chính sách hỗ trợ đi vào cuộc sống, chúng tạo nên tâm lý phụ thuộc vào các chương trình hỗ trợ, từ đó khiến các mức giá hỗ trợ đề ra trong chính sách trở thành “giá kỳ vọng” của nông dân, rồi thành “giá thị trường” trong nội địa.
Cơ chế thị trường điều tiết giá theo nguồn cung - cầu đã bị méo mó bởi các chính sách hỗ trợ này. Hậu quả ngoài ý muốn là nông dân có xu hướng tăng sản lượng thu hoạch khiến cho quỹ hỗ trợ ngày càng phình to và ngân sách phải bù lỗ. Mục đích ban đầu là khống chế sản lượng đã bị chệch hướng.
Khi thiên tai giáng xuống làm mất mùa, cộng thêm cuộc khủng hoảng tài chính - dầu hỏa của những năm 1970-1975, chi phí chương trình hỗ trợ và giữ giá vượt khỏi mức an toàn ngân sách và có nguy cơ bị đổ vỡ dây chuyền. Nông sản Mỹ mất dần thế mạnh vào tay các quốc gia khác trên thế giới vì giá cao.
Đạo luật An ninh lương thực năm 1985 đã căn cứ hiện trạng nền nông nghiệp, thu nhập nông dân và tình hình thị trường quốc tế, thay đổi cách tính tiền hỗ trợ từ linh động sang cố định để giảm bớt gánh nặng ngân sách. Chương trình hỗ trợ lãi suất cũng được cải tổ theo hướng không duy trì giá nông sản ở mức cao để đảm bảo thu nhập cao cho nông dân, mà chỉ đảm bảo một lợi tức hợp lý.
Quy định cho phép nông dân dùng sản lượng để trả nợ vay bị bãi bỏ, cắt giảm chi phí chính phủ phải mua lương thực tạm trữ. Thay vào đó là các hình thức hỗ trợ trực tiếp cho nông dân như cho vay xây dựng kho tích trữ sản lượng tại chỗ để chờ giá thích hợp bán ra (marketing loan).
Đạo luật Lương thực, nông nghiệp và bảo tồn năm 1990 tiếp tục giảm số tiền trong các chương trình hỗ trợ vì thu nhập nông dân đã khá cao và cần giữ giá nông sản cạnh tranh trên thị trường thế giới. Từ chỗ nông nghiệp được bảo hộ suốt 60 năm qua, Chính phủ Mỹ quyết định giảm dần can thiệp của nhà nước vào cơ chế giá, để cơ chế thị trường hoạt động đầy đủ khi nền nông nghiệp Mỹ đã phát triển cao, công nghiệp hóa và hoàn toàn hội nhập quốc tế.
Từ năm 1990 về sau, các chính sách nông nghiệp chỉ duy trì hỗ trợ, trợ giá ở mức tương đối thấp, còn lại tập trung đầu tư các chương trình dự trữ lương thực chiến lược quốc gia, phòng chống thiên tai, bảo vệ môi trường, nghiên cứu khoa học nông nghiệp, công nghệ thông tin, dự báo thời tiết... để đảm bảo phục vụ hiệu quả thị trường nông sản và nông nghiệp quốc gia.
Quy mô nông nghiệp Hoa kỳ từ 1960-2012
Những kinh nghiệm cần lưu ý
Có thể thấy kinh nghiệm lý thú nhất mà Chính phủ Mỹ rút ra trong chính sách trợ giúp nông dân và trợ giá nông sản là những điều kiện cần và đủ khi quyết định trợ giá nông sản phải thay đổi theo đặc điểm, thu nhập và tình trạng phát triển nông nghiệp từng thời kỳ.
Việc hỗ trợ nông dân và trợ giá theo một công thức cố định hay linh động cũng phải tùy theo thực tế, đòi hỏi chính phủ phải nắm chính xác các số liệu thời gian thực và tình hình thị trường. Mục đích chính trị của chính sách trợ giá nông sản phải được cân nhắc hài hòa giữa hai mục tiêu có phần mâu thuẫn với nhau: duy trì các nông trại gia đình quy mô trung bình, hay là ổn định giá nông sản...
Những chính sách giới hạn diện tích canh tác hoặc khống chế sản lượng lương thực cũng không thể áp dụng bừa bãi vì có thể gây ảnh hưởng tiêu cực đến kinh tế và ý chí lao động của nông dân.
Trong vòng 30 năm, chính sách nông nghiệp linh hoạt và thực dụng này đã giúp tăng thu nhập hộ nông dân, tăng tỉ lệ tập trung ruộng đất, tăng mức độ cơ giới hóa, công nghiệp hóa - hiện đại hóa nền nông nghiệp Mỹ. Một hộ nông dân Mỹ có 7-10 lao động thành viên, làm chủ công nghệ và cơ giới hiện đại, canh tác vài trăm hecta mà không cần đến “đội quân làm mướn”.
Khi thu nhập nông dân tăng cao (hiện nay là 100.000 USD, tương đương 2,2 tỉ đồng/năm/hộ), các “địa chủ” phải tự mình canh tác vì cơ giới hóa rẻ hơn là thuê nhân công. Mâu thuẫn, địa chủ và bóc lột do vậy mà tự biến mất.
Mặt khác, việc trưng cầu ý dân hằng năm về chính sách nông nghiệp thể hiện bản chất trợ giúp và phục vụ nông dân của chính quyền, bất chấp hậu quả là các quốc gia khác phản đối, khiếu nại WTO các chính sách bảo hộ của Mỹ tạo ra cạnh tranh không bình đẳng.
Nông dân thật sự là đối tượng để chính sách phục vụ, điều tiết thu nhập cho họ là mục tiêu quan trọng nhất, chứ không phải các tổng công ty kinh doanh lương thực nhà nước chiếm vị trí chủ đạo trong tham mưu, hoạch định chính sách lẫn doanh thu và lợi nhuận. Suy cho cùng, công cụ chính sách nếu dùng không đúng chỗ sẽ bền vững hóa tình trạng bấp bênh, tạo thêm lý do duy trì các chính sách kém hiệu quả, mà hậu quả sẽ kéo dài sang thế kỷ 22.
TRẦN KHUÊ
........./.
