...
·
Chủ đề kinh tế vĩ mô nóng nhất hiện nay được Quốc hội và công luận
mổ xẻ là vấn đề kỷ luật tài chính quốc gia. Lý do là trong nhiều năm gần đây,
thâm hụt ngân sách liên tục tăng về con số tuyệt đối và vượt xa ngưỡng mà Quốc
hội phê chuẩn.
...
Câu chuyện thường xảy ra là
Chính phủ trình kế hoạch ngân sách hằng năm, Quốc hội phê chuẩn, sau đó Chính
phủ xin tăng thêm thâm hụt, Quốc hội lại phê chuẩn. Nhưng đến khi quyết toán
ngân sách thì con số thâm hụt thật thậm chí còn vượt xa những con số được phê
chuẩn này. Vì thế, Quốc hội dường như luôn bị đặt vào trạng thái đã rồi, cũng
như không có chế tài để xử lý.
NĂM NÀO CŨNG “LỠ KẾ HOẠCH”
Nhìn lại năm 2012, ngân
sách chính phủ xin và được Quốc hội duyệt có mức bội chi được ấn định ở con số
140.200 tỉ đồng. Tuy nhiên, khi quyết toán ngân sách nhà nước năm 2012 (vào
tháng 4-2014), con số quyết toán số bội chi lại là 154.126 tỉ đồng, vượt con số
Quốc hội cho phép là 13.926 tỉ đồng.
Đáng nói hơn, một số ý kiến
tại Ủy ban Tài chính - ngân sách của Quốc hội lúc đó cho rằng số bội chi như
báo cáo của Chính phủ chưa phản ánh hết tình hình bội chi. Cụ thể là chưa tính
đủ số hoàn thuế giá trị gia tăng phát sinh trong năm, nợ đọng xây dựng cơ bản,
tạm ứng vốn lớn chưa thu hồi. Ngoài ra trong thực tế thu chi cũng diễn ra nhiều
sai phạm. Tuy nhiên, cuối cùng thì Quốc hội cũng bỏ phiếu nhất trí thông qua.
Câu chuyện của năm 2013 còn
đáng nói hơn câu chuyện của năm 2012. Tại nghị quyết số 32/2012/QH13, Quốc hội
quyết định mức bội chi ngân sách nhà nước là 162.000 tỉ đồng, bằng 4,8% GDP.
Con số này sau đó được Quốc hội điều chỉnh tăng lên mức 195.500 tỉ đồng, bằng
5,3% GDP vào năm 2013 theo nghị quyết 54/2013/QH13 (ra ngày 12-11-2013).
Đến tháng 5-2015 khi có
quyết toán ngân sách nhà nước năm 2013, con số bội chi được quyết toán là
236.769 tỉ đồng, vượt 41.269 tỉ đồng so với mức Quốc hội đã điều chỉnh, bằng
6,6% GDP thực tế. Tức là nếu so với con số xin và được duyệt ban đầu thì thâm
hụt ngân sách nhà nước bị “lỡ kế hoạch” đến hơn 25%.
Nguyên nhân hay được các cơ
quan có thẩm quyền dẫn ra là do tình hình kinh tế xã hội trong nước hoặc bối
cảnh quốc tế không thuận lợi, thu ngân sách gặp nhiều khó khăn, tăng vay ODA và
nhiều lý do khác. Dù là nguyên nhân gì thì câu chuyện này chỉ ra một thực tế
hiển nhiên là kỷ luật ngân sách của Việt Nam quá lỏng lẻo.
KỶ LUẬT NGÂN SÁCH
Trong một nền kinh tế có kỷ
luật ngân sách chặt chẽ, Quốc hội là cơ quan quyết định ngân sách chi tiêu của
quốc gia. Có nghĩa là thu bao nhiêu và chi bao nhiêu phải do Quốc hội duyệt.
Chính phủ có trách nhiệm làm kế hoạch ngân sách chi tiết, không chỉ cho một năm
mà cho nhiều năm phía trước. Quốc hội trên cơ sở kế hoạch ngân sách chi tiết
của Chính phủ sẽ xây dựng kế hoạch ngân sách tổng quát và bỏ phiếu thông qua,
sau đó giám sát chặt chẽ việc Chính phủ thực thi kế hoạch ngân sách của mình.
Chính phủ không thể vi phạm kế hoạch ngân sách này.
Trong trường hợp có những
tình huống bất thường, thí dụ như khủng hoảng kinh tế khiến kế hoạch được thông
qua ban đầu có khả năng bị phá sản, Chính phủ phải trình lại với Quốc hội. Tại
nước Mỹ trước năm 1917, mọi khoản vay của Chính phủ phải được Quốc hội thông
qua. Có nghĩa là nếu Chính phủ muốn chi vượt kế hoạch ngân sách được thông qua
thì cũng không được, vì không lấy đâu ra nguồn, trừ khi Quốc hội cho phép phát
hành các giấy nợ ra thị trường để vay tiền về tiêu.
Sau năm 1917, nước Mỹ thay
đổi luật, cho phép Chính phủ tự quyết trong việc phát hành giấy nợ ra thị
trường để vay tiền, tuy nhiên mức trần nợ công (con số tuyệt đối tính bằng USD)
là do Quốc hội quyết. Thí dụ vào tháng 9-2013, mức trần nợ công là 16.699 tỉ
USD. Muốn vay vượt con số này Chính phủ phải xin quốc hội. Tại thời điểm này,
chính quyền của Tổng thống Obama xin nhưng không được Quốc hội chấp thuận, dẫn
đến chuyện bộ máy chính quyền bị đóng cửa trong một thời gian vì hết tiền.
Ở các nền kinh tế không có
kỷ luật tài chính, Quốc hội không có quyền lực gì và mọi việc đều do Chính phủ
quyết định, thiếu tiền có thể tùy ý phát hành công cụ nợ hoặc in tiền để chi
tiêu. Con số chi tiêu hằng năm như thế nào, chi những gì, thu từ đâu cũng không
được công khai, vì thế hoàn toàn không có giám sát và không có minh bạch. Những
nền kinh tế này thường là những nền kinh tế ốm yếu, què quặt.
Việt Nam có kỷ luật tài
chính và Quốc hội có quyền thông qua cũng như quyền giám sát việc thu chi ngân
sách nhà nước. Thế nhưng trong việc thực thi trên thực tế, hầu như các quyền
này bị bỏ qua hoặc bị vô hiệu hóa. Điều này được nhiều đại biểu nói đến.
Thí dụ ông Ksor Phước nhận
xét hồi năm 2014 rằng “kiểm toán nêu ra một loạt sai phạm, nhưng khi biểu quyết
lại nhất trí, năm nào cũng thế”. Còn hồi tháng 5 vừa qua, ông Trần Du Lịch, phó
trưởng Đoàn đại biểu Quốc hội của TP.HCM, phát biểu rằng: “Đành phải ủng hộ vì
thật sự không ủng hộ cũng không biết làm thế nào”. Ông Nguyễn Đức Kiên, phó chủ
nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, chỉ vớt vát rằng: “Đằng nào thì cũng chi rồi
nhưng phải rút kinh nghiệm cho các năm sau”.
TỰ BẮN VÀO CHÂN?
Thực thi kỷ luật ngân sách
kém không khác gì việc tự bắn vào chân. Tại Việt Nam, câu chuyện này đã dẫn tới
tình hình nợ công của quốc gia tăng, với hàng loạt chỉ tiêu về kỷ luật tài khóa
đang hoặc sắp bị phá vỡ.
Thí dụ theo ông Phạm Thế
Anh (ĐH Kinh tế quốc dân), nợ công/GDP dự kiến vào khoảng 64%, tiến sát ngưỡng
trần 65% theo quy định của Quốc hội. Thâm hụt ngân sách theo quy định là 4,8%
GDP mỗi năm nhưng thực tế đã lên tới 5,4% GDP vào năm 2012, 6,6% GDP vào năm
2013 và ước tính 5,3% GDP vào năm 2014 (dự tính lên tới 6,9% theo cách tính
mới). Nghĩa vụ trả nợ/tổng thu ngân sách nhà nước là 22,6% trong năm 2013 và
ước khoảng 26,7% vào năm 2014, chính thức vượt ngưỡng 25% theo quy định. Thâm
hụt ngân sách nhà nước năm 2014 đã chính thức vượt chi đầu tư, phản ánh Chính
phủ Việt Nam đã phải đi vay một phần để tài trợ cho tiêu dùng.
Tình trạng này không chỉ
khiến môi trường vĩ mô của Việt Nam đứng trước nguy cơ mất ổn định. Sâu xa hơn,
nó làm mất niềm tin của các nhà đầu tư, các định chế tài chính quốc tế và các
chính phủ nước ngoài cho Việt Nam vay. Nó cũng đưa Việt Nam đến chỗ nếu không
quản lý khéo khiến câu chuyện này tiếp tục rơi vào vòng xoáy đi xuống, có thể
đứng trước nguy cơ vỡ nợ.
GIẢI QUYẾT THẾ NÀO?
Ở đây có hai vấn đề lớn
được đặt ra: Thứ nhất, Quốc hội có thực quyền trong chuyện kiểm soát ngân sách
hay không. Thứ hai, giả dụ có thực quyền thì Quốc hội có dễ dàng với Chính phủ
quá hay không, bằng cách mỗi lần Chính phủ xin nâng trần nợ đều được thông qua?
Liên quan đến vấn đề thứ
nhất, câu chuyện thâm hụt ngân sách vượt con số Quốc hội cho phép đến hơn
41.000 tỉ đồng khiến nhiều người chỉ nhìn dưới góc độ Quốc hội bị đặt vào tình
thế đã rồi. Một góc độ khác mà dư luận bỏ quên là làm thế nào mà Chính phủ có
được số tiền tương đương 2 tỉ USD để tiêu trong năm 2013? Chính phủ không thể
tiêu nếu không vay thêm tiền. Vì thế, quay lại câu chuyện là thật sự Quốc hội
có thực quyền trong việc quy định các mức nợ công hay không.
Luật Việt Nam không quy
định Chính phủ phải xin phép Quốc hội mỗi khi phát hành công cụ nợ ra thị
trường (trong và ngoài nước) hoặc đi vay các chính phủ nước ngoài. Luật cũng
không quy định con số trần nợ công tuyệt đối giống như Hoa Kỳ (thí dụ 16.699 tỉ
USD tại thời điểm tháng 9-2013). Luật chỉ quy định Quốc hội quyết định con số
tương đối (tỉ lệ phần trăm). Thí dụ theo nghị quyết số 10/2011/QH13 quy định
trần nợ công đến năm 2015 không quá 65% GDP.
Hơn nữa, dù có quy định các
con số này cũng không có chế tài để buộc Chính phủ phải thực hiện đúng, thực
hiện nghiêm. Chính phủ vẫn có đầy đủ các công cụ trong tay để “xoay tiền” tiêu
trước, sau đó thì báo cáo sau như câu chuyện của năm 2013.
Nhiều người cho rằng để lập
lại kỷ cương ngân sách thì cần phải quy trách nhiệm cá nhân. Góp ý vào dự Luật
ngân sách nhà nước sửa đổi của Ủy ban Thường vụ hồi tháng 4 vừa rồi, Chủ tịch
Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng nói: “Ông nào quyết (chi) sai thì thế nào? Lãng phí,
tham nhũng, tiêu cực trong quản lý ngân sách là chưa quy được trách nhiệm. Cần
làm rõ quyền hạn, trách nhiệm của những người có quyền hạn (chi) ngân sách”.
Chưa biết vấn đề quy trách nhiệm cá nhân có được thể hiện trong Luật ngân sách
sửa đổi hay không, nhưng ngay cả có đưa vào thì việc áp dụng nó cũng là vấn đề.
Về phía trách nhiệm của
Quốc hội, kỳ họp trước nhiều đại biểu thậm chí nóng ruột đề nghị Quốc hội cần
phải siết chặt quy trình quyết định ngân sách bằng cách ban hành luật ngân sách
thường niên thay vì ban hành nghị quyết như hiện nay. Song Ủy ban Thường vụ
Quốc hội cho rằng việc ban hành nghị quyết sẽ mang tính kịp thời, thủ tục đơn
giản hơn so với ban hành luật và sẽ “chỉ đạo” các cơ quan liên quan khi dự thảo
nghị quyết về ngân sách nhà nước hằng năm sẽ bổ sung các quy định cụ thể tăng
tính khả thi, kỷ luật tài chính nhằm “bảo đảm thực hiện nghiêm các quyết định
của Quốc hội”.
Liên quan đến vấn đề thứ
hai là Quốc hội chưa bao giờ từ chối mỗi khi Chính phủ “xin” cả. Lý do dẫn tới
điều này được ông Võ Trí Hảo, Đại học Kinh tế TP.HCM, nói không thể rõ ràng
hơn. Đó là vì Việt Nam xây dựng Quốc hội với gần 70% đại biểu Quốc hội là kiêm
nhiệm; còn họ (các nước phát triển) xây dựng mô hình nghị viện chuyên nghiệp,
không có hoặc tỉ lệ rất thấp các nghị sĩ kiêm nhiệm. Theo ông Hảo, ở Việt Nam
đa số đại biểu là kiêm nhiệm và chính họ là những người góp phần làm nên bội
chi ngân sách với tư cách là quan chức hành pháp, thì khi ra Quốc hội họ thường
có thiên hướng bấm nút thông qua hành vi bội chi ngân sách của chính mình.
TRẦN VINH DỰ - TRƯƠNG HOÀNG NAM
........./.